5年來(lái)，從城市到鄉(xiāng)村，從大漠到水鄉(xiāng)，天更藍(lán)、地更綠、水更清;也正是這5年，謀篇布局、改革制度、抓鐵有痕，中國(guó)正在努力探索一條超越傳統(tǒng)增長(zhǎng)模式的綠色發(fā)展道路

“除了反腐敗之外，反污染將成為考察官員的又一個(gè)重要抓手。”這句話在近日被免職的兩位天津市政府官員身上得到了最直接的體現(xiàn)。

近日，天津市委市政府決定，免去李洪艷東麗區(qū)副區(qū)長(zhǎng)職務(wù)和陳波津南區(qū)副區(qū)長(zhǎng)職務(wù)，并分別給予黨內(nèi)嚴(yán)重警告處分。他們不是因?yàn)槌霈F(xiàn)了貪腐問(wèn)題，而是沒(méi)有落實(shí)好環(huán)境整改工作職責(zé)。

今年4月28日至5月28日，中央第一環(huán)境保護(hù)督察組對(duì)天津市開(kāi)展了環(huán)境保護(hù)督察，東麗區(qū)與津南區(qū)均在巡查中被提出問(wèn)題，但在此后的多次巡查中發(fā)現(xiàn)兩地仍未達(dá)到整改要求。

比如，東麗區(qū)的天津市財(cái)崗利機(jī)械制造有限公司長(zhǎng)期違法生產(chǎn)，且兩次拒絕環(huán)境執(zhí)法檢查，問(wèn)題至今未完成整改;津南區(qū)小站鎮(zhèn)相關(guān)閥門(mén)生產(chǎn)企業(yè)違規(guī)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、沖天爐眾多、污染嚴(yán)重問(wèn)題也依然存在。

作為分管環(huán)境保護(hù)工作的副區(qū)長(zhǎng)，李洪艷和陳波最終因?qū)χ醒氲谝画h(huán)境保護(hù)督察組提出的整改要求重視不夠、落實(shí)不到位，對(duì)轄區(qū)內(nèi)“散亂污”企業(yè)整治取締工作組織推動(dòng)不力而被免職。

在公眾與環(huán)境研究中心主任馬軍看來(lái)，此次天津市兩位官員因環(huán)保問(wèn)題被免職，充分體現(xiàn)了國(guó)家嚴(yán)抓環(huán)保問(wèn)題的力度與決心。

“黨的十八大以來(lái)，國(guó)家對(duì)環(huán)保問(wèn)題的重視程度前所未有。”馬軍對(duì)法治周末記者強(qiáng)調(diào)。

實(shí)現(xiàn)督察全覆蓋

這次讓天津市兩位副區(qū)長(zhǎng)“栽了跟頭”的中央環(huán)境保護(hù)督察組，對(duì)各地方政府而言已不算陌生。

據(jù)環(huán)境保護(hù)部官網(wǎng)8月7日發(fā)布的信息，8月7日至15日，已組建完成的8個(gè)中央環(huán)境保護(hù)督察組，將分別陸續(xù)督察進(jìn)駐吉林、浙江、山東、海南、四川、西藏、青海、新疆(含兵團(tuán))8省份。

在此批環(huán)保督察開(kāi)始之前，中央環(huán)保督察已經(jīng)完成了對(duì)全國(guó)23個(gè)省(區(qū)、市)的督察。此批督察啟動(dòng)后，受督察省份增至31個(gè)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)全國(guó)各省(區(qū)、市)的督察全覆蓋。

2012年11月召開(kāi)的黨的十八大，把生態(tài)文明建設(shè)納入中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”總體布局，首次把“美麗中國(guó)”作為生態(tài)文明建設(shè)的宏偉目標(biāo)。十八大審議通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨章程(修正案)》更是將“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民建設(shè)社會(huì)主義生態(tài)文明”寫(xiě)入黨章，作為行動(dòng)綱領(lǐng)。

十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記也曾多次在不同場(chǎng)合強(qiáng)調(diào)，“既要綠水青山，也要金山銀山”;“綠水青山就是金山銀山”。如何兼顧經(jīng)濟(jì)與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，加大環(huán)境保護(hù)力度，共促綠色可持續(xù)發(fā)展，成為黨中央的核心理念之一。

被外界譽(yù)為“環(huán)保欽差”的中央環(huán)保督察組正是中央大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的最有力體現(xiàn)。

環(huán)保督察這一制度設(shè)計(jì)，出自中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組。

2015年7月1日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會(huì)議審議通過(guò)《環(huán)境保護(hù)督察方案(試行)》，要求全面落實(shí)黨委、政府環(huán)境保護(hù)“黨政同責(zé)”“一崗雙責(zé)”的主體責(zé)任。

會(huì)議特別強(qiáng)調(diào)，無(wú)論黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在位與否，只要損害生態(tài)環(huán)境，就要終身追責(zé)。環(huán)保督察結(jié)果也要向中組部移交，作為領(lǐng)導(dǎo)干部考核評(píng)價(jià)任免的重要依據(jù)。

此次會(huì)議及通過(guò)的相關(guān)文件，也被視為為環(huán)保督察制度奠定了制度依據(jù)。

督查變督察之后

事實(shí)上，在中央環(huán)保督察組成立之前，環(huán)保部層面已有了跨區(qū)域的督查機(jī)構(gòu)。

在國(guó)家環(huán)保總局(環(huán)保部前身)局長(zhǎng)解振華在任期間，為解決日益凸顯的區(qū)域性環(huán)境問(wèn)題，解振華要求打破原有行政區(qū)域的環(huán)保管理劃分，按自然區(qū)域原則成立全新的跨區(qū)域環(huán)保管理體制。從2006年7月開(kāi)始，逐步建成了華北、華東、華南、西北、西南、東北6大區(qū)域督查中心。

盡管環(huán)保部外派的區(qū)域督查機(jī)構(gòu)在重大環(huán)境事件督查督辦方面發(fā)揮了重要作用，在2013年5月華南督查中心對(duì)老工業(yè)基地湖南株洲的環(huán)保綜合督查中也在檢查企業(yè)的同時(shí)首次增加了對(duì)地方黨委政府的督查，但在實(shí)踐中依然面臨諸多問(wèn)題。

馬軍舉例稱，比如，督查中心工作職責(zé)與地方環(huán)保部門(mén)執(zhí)法檢查職責(zé)有諸多重疊，存在“多頭執(zhí)法、重復(fù)檢查”現(xiàn)象;區(qū)域督查中心不屬于環(huán)保部?jī)?nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，層級(jí)不高導(dǎo)致難以對(duì)地方黨委政府形成有效約束，發(fā)現(xiàn)環(huán)境違法問(wèn)題缺乏制約手段。

由環(huán)保部牽頭成立，代表黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)各地黨委和政府及其有關(guān)部門(mén)開(kāi)展環(huán)境保護(hù)督察工作的中央環(huán)保督察組顯然解決了層級(jí)不高的問(wèn)題。2016年1月首次亮相的中央環(huán)保督察組成員規(guī)格之高令人“眼前一亮”，組長(zhǎng)由環(huán)保部原副部長(zhǎng)周建擔(dān)任，副組長(zhǎng)由現(xiàn)任環(huán)保部副部長(zhǎng)翟青擔(dān)任，成員包括中央辦公廳及國(guó)務(wù)院辦公廳督察室和環(huán)保部人員。

這直接提高了各地政府的重視程度。中央環(huán)保督察組所到的第一站，河北省，是由省長(zhǎng)張慶偉主持迎接中央環(huán)保督察組的工作動(dòng)員會(huì)，省委書(shū)記趙克志作動(dòng)員講話。不久后，張慶偉和趙克志均被中央環(huán)保督察組進(jìn)行了約談。

這也體現(xiàn)了中央環(huán)保督察與此前區(qū)域督查的另一大區(qū)別，與以往區(qū)域督查主要監(jiān)督檢查企業(yè)不同，中央環(huán)保督察組將“緊盯”省級(jí)黨委和政府貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)重大決策部署情況，解決和處理突出環(huán)境問(wèn)題的責(zé)任。

“從督查到督察，雖然僅一字之差，但環(huán)保督察工作的廣度和力度有了極大的提升。”馬軍評(píng)價(jià)指出。

官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2016年，中央環(huán)保督察共覆蓋全國(guó)16個(gè)省份，受理群眾舉報(bào)環(huán)境問(wèn)題3.3萬(wàn)余件，立案處罰8500余件、罰款4.4億多元，拘留720人，約談6307人，問(wèn)責(zé)6454人。

在第一年交出滿意成績(jī)單的基礎(chǔ)上，中央環(huán)保督察組的力度仍在不斷提升。

據(jù)環(huán)保部統(tǒng)計(jì)，于今年4月啟動(dòng)的巡視天津、山西、遼寧、安徽、福建、湖南、貴州7省(市)的第三批7個(gè)中央環(huán)境保護(hù)督察組共立案處罰企業(yè)8687家，拘留405人，約談6657人，問(wèn)責(zé)4660人。

“這些數(shù)據(jù)足以表明，環(huán)境保護(hù)督察工作絕不僅是"嘴上說(shuō)說(shuō)而已"，而是在動(dòng)真格的。”馬軍指出，督察組在監(jiān)管企業(yè)的同時(shí)，狠盯政府落實(shí)責(zé)任，抓住了解決環(huán)保問(wèn)題的核心所在。

法律助力督查行動(dòng)

“8月10日，駐京津冀的6個(gè)督查組共檢查119家企業(yè)(單位)，發(fā)現(xiàn)33家企業(yè)存在涉氣環(huán)境問(wèn)題。存在問(wèn)題的企業(yè)中，屬于涉氣"散亂污"問(wèn)題的4家，超標(biāo)排放的1家，未安裝污染治理設(shè)施的13家。”

每日通報(bào)“京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治強(qiáng)化督查”的進(jìn)展在近期已成為環(huán)保部官網(wǎng)的“標(biāo)配”，通報(bào)中不僅有數(shù)據(jù)，還會(huì)直接點(diǎn)明具體問(wèn)題。

為期一年、28個(gè)督查組、5600人、28個(gè)城市、25次輪換，這場(chǎng)被外界譽(yù)為“有史以來(lái)國(guó)家層面直接組織的最大規(guī)模”的大氣污染防治強(qiáng)化督查行動(dòng)，開(kāi)始于今年4月初。

之所以選擇京津冀及周邊地區(qū)是因?yàn)檫@是我國(guó)重化產(chǎn)業(yè)最為集中的區(qū)域，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，在這片僅占全國(guó)7.2%的國(guó)土面積上，主要大氣污染物排放量卻占了全國(guó)的30%左右。

此次對(duì)大氣污染的大規(guī)模強(qiáng)化督查，在很多業(yè)內(nèi)人士看來(lái)也與2017年是“大氣十條”第一階段的收官之年有一定關(guān)系。

2013年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》(簡(jiǎn)稱“大氣十條”)，立下了“到2017年全國(guó)地級(jí)及以上城市可吸入顆粒物濃度比2012年下降10%以上”的“軍令狀”。

不過(guò)，在馬軍看來(lái)，國(guó)家在環(huán)保法治化建設(shè)上的推動(dòng)同樣不容忽視。

大氣污染具有跨區(qū)域的特點(diǎn)，因此以前“各自為政”的環(huán)境管理模式很難真正有效解決這一問(wèn)題，2016年1月新修訂實(shí)施的大氣污染防治法專(zhuān)章規(guī)定了重點(diǎn)區(qū)域聯(lián)合防治制度，規(guī)定國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)和國(guó)家大氣污染防治重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以組織有關(guān)部門(mén)開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法、跨區(qū)域執(zhí)法、交叉執(zhí)法。

馬軍認(rèn)為，此番強(qiáng)化督查正是環(huán)保部依照法律要求，會(huì)同京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組，來(lái)推動(dòng)整個(gè)區(qū)域協(xié)同治污，改善區(qū)域環(huán)境質(zhì)量。

法律同樣強(qiáng)化了督查的執(zhí)行力，在實(shí)際中出現(xiàn)拒不接受監(jiān)督檢查的企業(yè)，督察組可依照大氣污染防治法第九十八條規(guī)定，對(duì)其處兩萬(wàn)元以上20萬(wàn)元以下的罰款。

環(huán)保法體系基本形成

事實(shí)上，不斷完善法治化建設(shè)，正是黨的十八大以來(lái)國(guó)家強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)的一個(gè)突出表現(xiàn)。

這其中最值得一提的就是2015年1月1日正式實(shí)施的新環(huán)保法，不僅因?yàn)檫@是該法自1989年通過(guò)后25年來(lái)的首次修改，更重要的是環(huán)保法第四條明確規(guī)定，環(huán)境保護(hù)是國(guó)家的基本國(guó)策，環(huán)境保護(hù)自此從法律層面被定為國(guó)策，上升為與計(jì)劃生育、國(guó)土保護(hù)同樣重要的地位。

作為環(huán)境保護(hù)的基本大法，新環(huán)保法因眾多“給力”的政策被冠以“史上最嚴(yán)”的稱號(hào)。

“建設(shè)項(xiàng)目違法最高罰款20萬(wàn)元，與水電等大型工程幾百億元的投資相比，罰款尚不及一天的設(shè)備租金。”中國(guó)政法大學(xué)環(huán)境資源法學(xué)教授王燦發(fā)曾直言，我國(guó)環(huán)境問(wèn)題屢禁不絕，癥結(jié)在于違法成本過(guò)低。

新環(huán)保法賦予環(huán)保部門(mén)對(duì)違規(guī)企業(yè)可按日連續(xù)處罰、查封扣押、限產(chǎn)停產(chǎn)、移送行政拘留和移送涉嫌環(huán)境污染犯罪五種新手段，來(lái)提升違法成本。

其中按日計(jì)罰最令企業(yè)“膽寒”。對(duì)受到罰款處罰，被責(zé)令改正卻拒不改正的企業(yè)，相關(guān)部門(mén)可以自責(zé)令改正之日次日起，按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰，上不封頂。以重慶市為例，在實(shí)施按日計(jì)罰后，企業(yè)違法行為改正率從過(guò)去的4.8%猛增至84%。

大氣、水、土壤污染是影響我國(guó)環(huán)境質(zhì)量最突出的問(wèn)題，全國(guó)人大環(huán)資委副主任委員袁駟將其視為我國(guó)環(huán)保工作的三大主戰(zhàn)場(chǎng)。

2016年3月，環(huán)保部專(zhuān)門(mén)設(shè)立了水環(huán)境管理司、大氣環(huán)境管理司和土壤環(huán)境管理司來(lái)應(yīng)對(duì)，相關(guān)法治建設(shè)也在不斷圍繞這三大戰(zhàn)場(chǎng)“排兵布陣”。

繼2013年發(fā)布“大氣十條”外，國(guó)務(wù)院在2015年4月印發(fā)了“水十條”，按照“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”原則，確定了全面控制污染物排放、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)、著力節(jié)約保護(hù)水資源等10個(gè)方面238項(xiàng)措施;2016年5月出臺(tái)的“土十條”也提出了開(kāi)展土壤污染調(diào)查，實(shí)施農(nóng)用地分類(lèi)管理等多項(xiàng)措施。

三部專(zhuān)項(xiàng)法律的修訂制定也已接近尾聲，除2016年1月新修訂實(shí)施的大氣污染防治法外，新修訂的水污染防治法將于2018年1月1日起施行;我國(guó)首部土壤污染防治的專(zhuān)門(mén)法律土壤污染防治法(草案)也于近期公開(kāi)向社會(huì)征求了意見(jiàn)。

在馬軍看來(lái)，黨的十八大以來(lái)，通過(guò)修訂環(huán)境基本大法并與新修訂的大氣污染防治法、水污染防治法和不久將出臺(tái)的土壤污染防治法等法律結(jié)合在一起，已經(jīng)為我國(guó)形成了較為完善的環(huán)境資源保護(hù)法律體系。

值得一提的是，即將與水污染防治法同一天施行的還有環(huán)境保護(hù)稅法。該法是黨的十八屆三中全會(huì)提出“落實(shí)稅收法定原則”要求后，全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)的第一部單行稅法，也是我國(guó)第一部專(zhuān)門(mén)體現(xiàn)“綠色稅制”、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的單行稅法。

強(qiáng)化司法護(hù)航

作為民眾參與環(huán)境監(jiān)督保護(hù)最有力的途徑，在新環(huán)保法實(shí)施之前，環(huán)境公益訴訟一直遭遇尷尬。

馬軍直言，盡管2013年1月1日實(shí)施的民事訴訟法中規(guī)定有關(guān)組織可以向法院提起公益訴訟，但由于沒(méi)有明確細(xì)化，因此，公益組織提起環(huán)保公益訴訟時(shí)，經(jīng)常遇到“是否有權(quán)提起公益訴訟”的難題，往往在立案時(shí)就被法院駁回。

新環(huán)保法明確環(huán)境公益訴訟的主體可以為在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門(mén)登記的相關(guān)社會(huì)組織。隨后出臺(tái)的《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》進(jìn)一步將登記的社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位和基金會(huì)等列入了社會(huì)組織的范疇。

界定并擴(kuò)大環(huán)境公益訴訟的原告資格主體范圍，極大地提高了司法實(shí)踐的可操作性。就在新環(huán)保法實(shí)施當(dāng)天，由民間環(huán)保組織自然之友和福建省綠家園作為共同原告提起的環(huán)境公益訴訟被福建省南平市中級(jí)人民法院立案受理，成為依據(jù)新環(huán)保法立案的第一例環(huán)境公益訴訟案件。

與此同時(shí)，2015年7月1日，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定。

在試點(diǎn)行將屆滿之時(shí)，2017年6月27日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議作出《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈華人民共和國(guó)民事訴訟法〉和〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的決定》，明確將檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟寫(xiě)入這兩部法律，標(biāo)志著檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度正式確立。

環(huán)境污染案件有極強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性，因此，影響環(huán)境司法實(shí)踐的另一個(gè)關(guān)鍵因素就是審判專(zhuān)業(yè)化水平。

黨的十八大以來(lái)，除了進(jìn)一步推進(jìn)各地環(huán)保法庭的發(fā)展之外，最高人民法院也把環(huán)境資源審判專(zhuān)門(mén)化確定為一項(xiàng)重要的司法政策。

2014年6月，最高人民法院專(zhuān)門(mén)設(shè)立了環(huán)境資源審判庭，提升環(huán)境資源案件審判工作專(zhuān)業(yè)化水平。2016年5月，又制定出臺(tái)《關(guān)于充分發(fā)揮審判職能作用為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)與綠色發(fā)展提供司法服務(wù)和保障的意見(jiàn)》，要求各級(jí)法院積極構(gòu)建審判機(jī)構(gòu)、審判機(jī)制、審判團(tuán)隊(duì)專(zhuān)門(mén)化體系，發(fā)揮環(huán)境資源審判職能作用。

各地法院也紛紛響應(yīng)。以四川省為例，截至今年6月，除四川省高級(jí)人民法院環(huán)境資源審判庭外，四川全省18個(gè)中級(jí)法院也已設(shè)立環(huán)境資源審判庭，2016年共依法審結(jié)環(huán)境資源案件536件。

盡管環(huán)境公益訴訟在實(shí)踐中依然存在鑒定難、成本高等難題，但馬軍認(rèn)為，隨著法治化建設(shè)的完善以及司法實(shí)踐專(zhuān)業(yè)化水平的不斷提高，我國(guó)在環(huán)保訴訟領(lǐng)域?qū)⒂袠O大的提升。

回顧來(lái)時(shí)路，可以看到，黨的十八大以來(lái)，隨著我國(guó)生態(tài)環(huán)保改革制度的頂層設(shè)計(jì)初步完成，大氣、水和土壤的污染防治行動(dòng)計(jì)劃陸續(xù)出臺(tái)，新環(huán)境保護(hù)法頒布施行，“兩高”司法解釋降低環(huán)境入罪門(mén)檻、中央環(huán)保督察啟動(dòng)、省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)垂直管理制度改革開(kāi)始試點(diǎn)，各項(xiàng)關(guān)切民生的生態(tài)制度出臺(tái)的密集程度前所未有。

而這5年來(lái)，從城市到鄉(xiāng)村，從大漠到水鄉(xiāng)，天更藍(lán)、地更綠、水更清;也正是這5年，謀篇布局、改革制度、抓鐵有痕，中國(guó)正在努力探索一條超越傳統(tǒng)增長(zhǎng)模式的綠色發(fā)展道路。