常紀(jì)文　中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)所社會(huì)法室主任

　　“這是一部標(biāo)志著我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步入法制化軌道的重要立法。”

　　編者按

　　同《環(huán)境影響評價(jià)法》一樣，《規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)條例》也是在爭論了4年后方于近日獲得原則通過。立法進(jìn)展之緩慢，說明前行道路之坎坷、步伐之艱難，但我們終于邁出了這重要的一步。

　　這4年來，從廈門市海滄PX化工項(xiàng)目到北京六里屯垃圾焚燒項(xiàng)目，從四川汶川地震的災(zāi)后重建到西南地區(qū)密集的水電開發(fā)，規(guī)劃環(huán)評的重要性和必要性日益凸顯，人們呼吁規(guī)劃環(huán)評專門立法早日出臺的聲音一浪高過一浪。我們終于在近日盼到了國務(wù)院審議并原則通過《規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)條例(草案)》的好消息。

　　本報(bào)特對《規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)條例》立法過程進(jìn)行回顧，并邀請法學(xué)專家就規(guī)劃環(huán)評的立法時(shí)機(jī)以及為什么要在《環(huán)境影響評價(jià)法》之外對規(guī)劃環(huán)評進(jìn)行單獨(dú)立法進(jìn)行解讀，以饗讀者。

　　記者:為什么國務(wù)院會(huì)在這個(gè)時(shí)候通過《規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)條例》，它的必要性體現(xiàn)在哪里？

　　常紀(jì)文:《規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)條例》(以下簡稱《條例》)的出臺既是為了適應(yīng)法律上的要求，也是出于現(xiàn)實(shí)的要求。從法律要求來說，與建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評的規(guī)定相比，《環(huán)境影響評價(jià)法》對規(guī)劃環(huán)評的規(guī)定很原則，需要細(xì)化。為此，《環(huán)境影響評價(jià)法》第九條規(guī)定:“依照本法第七條、第八條的規(guī)定進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)的規(guī)劃的具體范圍，由國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門會(huì)同國務(wù)院有關(guān)部門規(guī)定，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)。”國務(wù)院于近期原則通過了《條例(草案)》，是國務(wù)院依法行使立法職責(zé)，使法律規(guī)定具體化的結(jié)果。

　　記者:《條例》出臺的現(xiàn)實(shí)要求體現(xiàn)在哪些方面？

　　常紀(jì)文:首先，在發(fā)展清潔能源和綠色能源的時(shí)代，《條例》的通過，可以防止金沙江等流域和區(qū)域的非科學(xué)化開發(fā)，預(yù)防生態(tài)災(zāi)難的產(chǎn)生。其次，規(guī)劃環(huán)評與建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評不同，其所涉及到的利益群體復(fù)雜，小至設(shè)區(qū)的市，大至省、直轄市以及國家部委和行業(yè)。對規(guī)劃進(jìn)行環(huán)評，必然會(huì)牽涉不同群體的利益。因此，與建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評相比，其內(nèi)容和程序都應(yīng)體現(xiàn)出規(guī)劃的特殊性。而現(xiàn)有的規(guī)劃環(huán)評規(guī)定還比較缺乏，應(yīng)當(dāng)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，在國家層次建立符合規(guī)劃環(huán)評要求的程序性和實(shí)體性規(guī)定。

　　而且，在金融危機(jī)期間，一些地方不顧國家的總體安排，忙于搞重復(fù)建設(shè)和低端建設(shè)。一些不符合規(guī)劃的項(xiàng)目、老百姓有意見甚至抗議的項(xiàng)目也上了。《條例》的制定，可以使規(guī)劃環(huán)評制度化、規(guī)范化、程序化，消除環(huán)境政策實(shí)施的軟效力缺陷。《條例》的出臺標(biāo)志著我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步入法制化軌道。

　　另外，我國要發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，減少溫室氣體的排放。這個(gè)減少不應(yīng)是各單位和居民雜亂無章的減少，而應(yīng)當(dāng)是統(tǒng)籌規(guī)劃、合理安排下的減少。為此，應(yīng)當(dāng)對所有的規(guī)劃進(jìn)行符合節(jié)能減排要求的取向調(diào)整。國務(wù)院制定并原則通過《條例》，正是響應(yīng)了這一要求。

　　記者:《條例》一旦實(shí)施，會(huì)造成哪些影響？

　　常紀(jì)文:《條例》的出臺，可以制止一些不符合科學(xué)布局和不符合條件的黑色企業(yè)上馬而造成環(huán)境污染及生態(tài)破壞，預(yù)防群體性事件的發(fā)生，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定。

　　在經(jīng)濟(jì)危機(jī)期間，我國要發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，化不利為有利。只有實(shí)行規(guī)劃環(huán)評，才能結(jié)合各地的實(shí)際，使個(gè)體的綠色企業(yè)經(jīng)濟(jì)形成合力，轉(zhuǎn)化為行業(yè)乃至區(qū)域、流域的綠色經(jīng)濟(jì)。

　　記者:《條例》的出臺會(huì)給環(huán)境管理和環(huán)境執(zhí)法帶來哪些變化？

　　常紀(jì)文:發(fā)展規(guī)劃環(huán)評，可以發(fā)揮環(huán)保部門對經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方向和過程的引導(dǎo)和監(jiān)督。發(fā)達(dá)國家的立法和執(zhí)法情況表明，環(huán)境保護(hù)行政主管部門的職責(zé)不應(yīng)局限于點(diǎn)上的項(xiàng)目執(zhí)法，還應(yīng)關(guān)注面上的區(qū)域執(zhí)法。

　　今后環(huán)境保護(hù)部門要把執(zhí)法的模式轉(zhuǎn)化為項(xiàng)目執(zhí)法與區(qū)域執(zhí)法并重。區(qū)域執(zhí)法要圍繞規(guī)劃做好文章，一是對規(guī)劃進(jìn)行環(huán)評；二是對規(guī)劃環(huán)評的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督和執(zhí)法；三是對規(guī)劃實(shí)施的環(huán)境后果進(jìn)行現(xiàn)狀評價(jià)和跟蹤評價(jià)，在此基礎(chǔ)上提出調(diào)整規(guī)劃的建議。

　　記者:您對《條例》實(shí)施有何建議？

　　常紀(jì)文:環(huán)境保護(hù)部應(yīng)當(dāng)結(jié)合《環(huán)境影響評價(jià)法》和《規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)條例》的要求，嚴(yán)格規(guī)劃環(huán)評程序，細(xì)化評價(jià)內(nèi)容，防止走過場。而且，所有規(guī)劃都應(yīng)確定替代方案。替代方案至少應(yīng)包括行業(yè)替換、企業(yè)替換、布局調(diào)整和區(qū)位替換。對于所有方案的環(huán)境影響評價(jià)結(jié)論，需要公開發(fā)布信息，讓公眾和專家選出最合理的規(guī)劃方案。

　　要加強(qiáng)對規(guī)劃環(huán)評的驗(yàn)收和對違法行為的責(zé)任追究機(jī)制。驗(yàn)收可采取分期分批的方式開展“三同時(shí)”驗(yàn)收，核對預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施。只有這樣，才能防止規(guī)劃環(huán)評成為規(guī)劃實(shí)施過程中的“軟圖章”。

　　此外，建議建立公益訴訟機(jī)制。如果缺乏公眾的監(jiān)督，《規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)條例》不可能取得很好的實(shí)施效果。